管理学
论完善我国企业经营管理人才政策法规体系

摘要:要完善我国企业经营管理人才政策法规体系应该做好以下工作:确定科学合理的中国企业家标准,为企业家队伍的选拔、培养、评价逐步走上法制化轨道创造条件;完善企业家责任法规,形成有力的监督约束机制;给企业经营管理人才报酬以合理规定,形成有效的激励机制;逐步完善职业经理人职业资质认证制度及法规,健全职业经理人市场管理及流动法规。
  作者简介:陈泽亚(1974-),中国社会科学院经济研究所博士后,主要从事经济学、经济哲学、经济法学等领域的研究。
    企业的竞争归根到底是人才的竞争,企业的成功离不开那些富有激情和敬业精神的经营管理人才。为适应这一形势,2003年12月,党中央和国务院做出了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》,提出了加强企业经营管理人才队伍建设的战略措施。正因如此,抓紧研究、完善企业经营管理人才政策法规体系就具有了十分重要的意义。
    一、 企业经营管理人才政策法规体系相关概念释义
    一 企业经营管理人才的内涵及构成
    企业经营管理人才,是指适应社会化大生产和专业化分工的要求,在企业中具有较好的经营管理才能,并能通过自己的经营管理劳动把土地、资本、技术信息等生产要素组织起来,提供社会需要的产品与服务的人才。在我国现阶段,企业经营管理人才主要由以下几类人才构成:企业家、国有企业产权代表、职业经理人、复合型管理人才、专业型管理人才、党务管理人才。
    (二)企业经营管理人才政策法规体系的基本涵义与组成
    政策,是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则”。1从大的方面说,政策指国家政治、经济、文化发展的基本方针和原则;从小的方面说,它指关系国家政治、经济、文化发展的具体政策。
    政策与法律是有区别的,但二者又有密切联系。一般来说,国家法律的一部分,来源于国家政策的法律化。对于基本国策而言,法律是其贯彻和实施的手段,政策是法律的基础。不过,法律并不能、也不应完全取代政策,在一些领域,往往由法律规定总体框架,政策对法律的规定加以具体化以发挥政策的灵活性。
    正因为政策与法律密切联系,不可分开,所以通常可以把它们作为一个体系进行研究。本文所指的企业经营管理人才政策法规体系,是指涉及企业经营管理人才的具有有机联系的政策与法规的总称。
    二、我国企业经营管理人才政策法规体系的现状、问题及原因分析
    (一)企业经营管理人才政策法规体系建设取得的主要成绩
    1、我党有关企业经营管理人才政策不断发展创新。
    党的十二大报告就开始对经营管理人才队伍的建设进行了强调,指出必须不断提高国民经济的计划、管理水平和企业事业的经营管理水平;2000年,江泽民同志提出了“人才资源是第一资源”的思想,把人才问题提到社会经济发展的战略高度;2002年中央制定了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》,对企业经营管理人才队伍建设进行了全面、详细的论述;2003年5月,中央政治局常委会议和政治局会议,明确提出了坚持党管人才原则和大力实施人才强国战略;2003年12月,党中央和国务院作出了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》,为新世纪新阶段的人才工作指明了方向。至此,我党有关企业经营管理人才政策发展创新到了一个新的水平。
    2、有关企业经营管理人才的法律与法规也陆续出台,并且不断细化与完善。
    改革开放以来,关于企业经营管理人才的行政法规和规章改革丰富了许多。《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《审计法》等的相继颁布与实施,使得企业经营管理人才管理上升到法律层面。国务院《关于印发国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员方案的通知》等一系列法规的出台,也进一步加强了对企业经营管理人才的监督约束与管理。
    据统计,改革开放以来,国务院及其人事部门制定的人事管理方面的规范性文件近l000件,涉及公务员管理、企业人事管理等各个方面。地方人事立法也十分活跃,在某些领域取得突破性进展,截至2001年7月,已经有北京、上海、山东等16个省市制定了人才市场或者人才流动的地方性法规;各地还出台了大批人事管理的地方政府规章。2这对于企业经营管理人才政策法规框架体系的初步形成具有十分重要的意义,从而基本结束了我国企业经营管理人才工作无法可依的局面,促进了我国企业人事管理由传统人事管理向科学化、法制化的现代人事管理转变。
    3、企业经营管理人才的政策法规体系已经初步建成。
    目前,我国已经初步形成了以宪法和党的基本政策为核心,以《公司法》、《审计法》、《证券法》、《独资企业法》等法律及国务院行政法规和规章为主要内容,以地方性法规和规章、自治条例以及单行条例为依托,以企业经营管理人才法律解释,包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释为补充的企业经营管理人才政策法规体系。
   (二)企业经营管理人才政策法规体系建设存在的突出问题
    1、 整个企业经营管理人才政策法规体系存在的宏观问题。
    (1)企业经营管理人才政策法规体系建设相对滞后于社会主义市场经济的发展。近几年,我国的社会主义市场经济建设发展很快,现代企业制度的建立与发展、国资委成立等各项工作推进迅速。但是需要注意的是,现有法制体系建设的步伐明显滞后于市场经济发展的步伐,现有企业经营管理人才政策法规体系的建设明显滞后于我国社会主义市场经济发展进程,还不能有效地为人才流动等各项市场经济活动的顺利进行提供充分的法律与制度保障。例如,企业的董事长、董事、总经理等企业经营管理人才的责权利未能在法律法规中得到对称设置,致使企业经营管理人才滥用职权、损害公司利益的行为频繁发生;关于企业经营管理人才流动与资质认证的法规不健全,致使企业经营管理人才流动不畅,有效的竞争机制无法形成。
    价值、供求、竞争三大市场规律能否有效发挥作用,直接关系到市场资源配置效率。而我国许多法规还是计划经济体制时的产物,无法体现这三大规律的要求,甚至在一定程度上阻碍了这些规律有效发挥作用。譬如,关于国有企业厂长薪酬的规定就显然与价值规律相违背,起不到有效的激励作用;对企业经营管理人才的有关选拔任用条例也与企业经营管理人才的供求、竞争规律矛盾,导致了许多国有企业人才积压浪费。
    (2)企业经营管理人才政策法规体系与规范的现代企业制度的矛盾。国有企业的股份制改造,意味着将通过产权结构的调整,由单一的国家所有逐步转向投资主体多元化、资本结构合理化,以构造现代企业有效运作的产权基础。同时,在企业内部建立起权责明确、监督与激励机制完善、科学决策的相互制衡的组织结构与制度安排,使企业经营行为合理化、市场化。
    要真正实现这些,必须依靠完善的政策法规体系,依靠法规体系来界定产权、保护产权主体的合法权益,依靠法规体系来形成有效的监督、约束和激励机制,及有效的企业法人治理结构。可是目前我国的企业经营人才法规体系建设状况与规范的现代企业制度相矛盾,明显达不到规范现代企业制度的要求。这使得企业经营管理人才的决策经营行为得不到有效的约束与激励,阻碍了现代企业制度的真正建立。
    (3)企业经营管理人才政策法规体系中政策与法律法规的冲突。在政策法规体系中,政策与法规冲突和不协调的情况时常发生。这一冲突与不协调又主要表现在以下三个方面
    政策“越位”。政策“越位”表现在不该政策作用的地方,政策干预和作用了,这是行政权力过度扩张的结果。这一“越位”严重扰乱了市场经济的正常秩序,干扰了企业的正常生产经营活动。
    政策“错位”。政策“错位”表现在政策与法律分工不清,本该法律发生作用和效力的领域政策干预和作用了,本该政策作用的领域错用了法律。现在,在国有企业经营管理人才的选拔和使用上依据的还是一些以前的老政策,缺乏具有时代特色的法律法规依据,这是国有资产流失严重、国有企业“五十九岁现象”盛行的主要原因之一。
    政策“缺位”。法律并不能、也不应完全取代政策,在一些领域往往由法律规定总体框架,政策对法律的规定加以具体化以发挥政策的灵活性。认识不到这一点,就容易产生政策“缺位”。政策“缺位”表现在政府没能及时制定相应的政策来进行公共管理和正当的政府干预。
    2、企业经营管理人才政策法规中存在的微观问题。目前我国企业经营管理人才政策法规中存在着法规规定不够明确和完备难以起到有效的激励约束作用等微观上的具体问题,这主要表现在以下几个方面:
    (1)培养开发方面,有关法规较为缺乏,内容不够细化。改革开放以来,在人才的培养开发方面制定了一系列的相关政策,但有关政策规定上升到法律法规层面上的相对较少。另外,已出台的有关政策法规,大多数缺少明确的分类分级、分阶段和分时期的培养目标,缺少针对性,容易导致企业经营管理人才的培养开发工作呈现无序局面。
    (2)薪酬激励方面,合理的薪酬分配缺少明确的法律依据。关于薪酬分配的标准,法律规定上过于宏观,操作性不强。如年薪制,年薪与绩效挂钩的比例范围未能得到明确合理规定,这使得经营管理者积极性受挫。还使得许多经营管理人才因不能堂而皇之地依法索取与其贡献相适应的合理收入,便采取暗箱操作的手段牟利,甚至恶化到以权谋私及腐败。另外,有关法律法规还未对期股、期权等有效的激励手段予以明确的承认与肯定,这就极易导致企业经营管理者的经营行为短期化、投机化,不利于企业的长期发展。
    (3)约束与监督方面,现有法规对经营管理人才的责任规定不够明确和完备,使得经营管理者责任难以真正履行。目前,审计法中,审计部门在监督责任追究上,没有明确规定经营管理者所应承担的责任。公司独立董事制度刚刚起步,有关内容还未能上升到法律的层面,并存在许多不完善之处。独立董事在公司治理中并未发挥真正有效的作用,现有的企业监事会工作仍存在诸多不尽人意之处。受限于专业知识和能力、并且无法独立于董事会的许多监事根本就不能很好地履行职责,起到真正“监事”的作用。
    (三)企业经营管理人才政策法规体系建设问题的产生原因
    1、政府职能转变不到位,企业经营管理人才法规体系的建立与完善缺乏良好的宏观环境。随着我国市场经济建设的深入发展,社会经济、政治、文化各个方面对政府职能转变的要求也日益发展和提高,目前政府职能转变不到位的状况也日益显现。这主要表现在:第一,在职能方式的转变上,行政手段运用得偏多,致使政府经常“越位”。直接管理过多,间接管理的有效方式过少,使得政府“越位”与“缺位”同时并存。第二,在职能关系的转变上,中央与地方、政府与企业、政府内部各职能部门之间的关系,还未能理顺,各个不同管理主体之间的职责权限划分不清。这就造成政府依然还是过度干预企业的微观活动,过度干预企业的人事任免,使得原本该法规规范的关系与行为依然是政府在干预与作用,影响有关企业经营管理人才法律法规的完善。另外,政府不同管理主体之间的职责权限划分的不明确,也阻碍了法律法规体系完善工作的正常进行。
    2、立法程序、立法主体的权限不规范,立法机制不完善。受长期计划经济的影响,政府权力目前还有越位倾向。许多本来不是立法主体的,却行使了立法主体的职能;本来该立法机构办的事,政府部门给办了;本来该遵循立法程序进行的,却没有遵循立法程序来进行。从而导致了法规质量不高,公正性较差,甚至有的政策法规带有明显的部门或者地方利益倾向。也正因如此,不同地方政府制定的政策与法规呈现出不统一、不协调的局面,甚至矛盾冲突。
    3、法治意识与法治精神不强,致使企业经营管理人才政策法规体系供需不足。中国在历史上是一个以“人治”为主的国家,民众的法治精神缺乏。虽然近些年我国大力加强了普法教育,但至今人们的法治意识依然不强。对于很多法律法规,大家还十分陌生,未能深刻体会到这是他们维护自身合法权益的有力武器。另外,当不法侵害发生时,人们又往往不懂得,或者是不相信寻找正当的司法途径来维护自身权益。当然,造成这种状况与政府对司法的不当干预有关。
    如果说,民众的法治意识薄弱导致了对法律法规需求不足的话,那么政府官员和政府公务员法治精神不强将导致对整个法律体系的藐视。这是因为,首先,政府官员和政府公务员法治精神缺乏将使得政府部门权力过度,政策功能过大,导致法律法规供给不足,社会与民众急需的法律法规不能及时出台。其次,政府官员和政府公务员法治意识的薄弱将导致不公正法律的出台及执法不力或不公。第三,法治精神的缺乏不仅会使得法律法规供需不足,还会导致立法、执法的不力和不公。看来,加强民众,特别是政府官员和政府公务员的法治意识与法治精神至关重要。
    三、完善我国企业经营管理人才政策法规体系的建议
    (一)确定科学合理的中国企业家标准,为企业家队伍的选拔、培养、评价逐步走上法制化轨道创造条件
    《2002━2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出要“加快培养造就一批职业化、现代化、国际化的优秀企业家”并提出了新形势下我国企业家的素质和条件要求,即职业化素质、现代化意识和国际化眼光。3贯彻这一精神,我们必须抓紧制定科学合理的企业家标准与企业家认证法规,促使我国企业家队伍的选拔、培养、评价逐步走上法制化轨道。
    我国可以参照国外大公司选拔CEO的条件与标准,结合我国的特色,制定出合理的标准。我们可以通过能力素质指标、知识素质指标、性格特质、经营经验与业绩指标、心理素质指标等一系列指标来构成科学的中国企业家标准和认证体系,并赋予其法规效力。
    (二)抓紧完善企业家及产权代表责任法规,科学地明确和硬化企业家的资产经营责任
    完善企业家及产权代表的责任制度,特别是明确与落实产权代表的资产责任,对于遏制国有资产巨额流失、经营行为短期化、实现国有资产保值增值至关重要。
    在2003年5月通过的《企业国有资产监督管理暂行条例》中,对国有企业负责人进行了责任约束。在该条例第四十条中规定:“国有及国有控股企业的企业负责人滥用职权、玩忽职守,造成企业国有资产损失的,应负赔偿责任,并对其依法给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。4但是,条例中却没有表述应负什么样的赔偿责任及赔偿责任如何落实。这样的话,应负赔偿责任就永远只能是“应付”,而不能成为“实负”。为此,我们建议在《企业国有资产监督管理暂行条例》及《企业国有资产管理法》中规定两种责任制度。一是国有企业产权代表和企业家经营责任终身追偿制度;二是国资委主要负责任命国有企业产权代表责任制度。建立国有企业产权代表和企业家责任终身追偿制度是为了保证产权代表和企业家对于企业资产造成的经营亏损责任不能因为退休或者转换工作而不追究。国资委主要负责人任命国有企业产权代表责任制度,是指履行所有者职能的政府部门主要负责人要承担选择、任命国有企业产权代表的风险和责任,如同私人所有者要承担选错总经理会使自己的企业和财产遭受损失的风险一样。另外,还可考虑实施抵押金制度,进一步促使企业家和产权代表承受实实在在的资产责任约束。
    (三)给企业经营管理人才报酬以合理规定,形成有效的激励机制
    企业经营管理人才,特别是高层经理人员,是企业中的主要决策者,对企业的发展负有特殊的责任,其报酬也应该跟业绩和贡献挂钩。世界上很多著名跨国公司的经理人员大多采取结构工资的报酬模式,即“经营者报酬=基本年薪+年度奖金+长期激励”。因而,通用总裁韦尔奇的总收入超过2.7亿美元。1992年美国大公司总经理的平均收入接近350万美元,为一般职工平均工资的150倍以上。1990年至今,越来越多的美国公司采取股票期权计划,美国最大的1000家公司经理人员总报酬的三分之一左右是以股票期权为基础的。5而以1997年我国765家上市国有公司的数据为研究对象,上市公司高级管理层人均年货币收入为37502.45元,绝大多数公司的高级管理人员的报酬是工资加奖金,实行年薪制的很少,企业管理人员持股比例约为0.014%。6
    因此,当前很有必要在《公司法》或其它全国性法规中对企业家报酬构成,对年薪制、股票期权方式等予以肯定,并应该规定企业利润率、资产增值率等考核企业家经营业绩的具体指标。让企业家报酬有法可依,有据可考,并对企业家形成长期有效的激励。
    (四)逐步完善职业经理人职业资质认证制度及法规,健全职业经理人市场管理及流动法规。
    职业经理人资格认证制度直接关系到其能否市场准入,关系到市场上职业经理人员的素质高低和德性好坏。所以,职业经理人职业资格制度必须严格,必须法制化。健全的职业经理人市场管理及流动法规必须对以下方面进行合理科学的规定:职业经理人中介机构的人事档案管理,集体户籍挂靠等服务活动规则,经理人市场的管理范围,职业经理人的流动方式等。

    注释:
    1刘文华:《论产业法的地位》,《法学论坛》2001年第6期。
    2丁向阳:《人事法制建设》,《中国人才》2002年第2期。
    3《大力实施人才强国战略》,中国人事出版社,2002年,第104-108页。
    4《企业国有资产监督管理暂行条例》,中国方正出版社,2003年,第13页。
    5《中共中央关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》,《人民日报》1999年8月25日。
    6朱丽兰:《发展与挑战》,社会科学出版社,1998年。
       (作者单位:中国社会科学院,北京  100836)

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